减轻农民负担的制度环境和制度创新
20**年10月15日晚，农业部农村更始试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银师长教师在华中师范年夜学学术陈述厅以滑稽的说话与活跃的事例为200余名师生作了一场题为《减轻农人承担的轨制情形和轨制立异》的演讲。
在讲减轻农人承担的轨制情形和轨制立异这个问题之前，我想先陈述几个前提性的不雅概念：第一，我所讲的问题主若是针对农人尤其是粮食主产区的农人；第二，在今朝我国农业收益斗劲低的情形下，农人没有能力去承担公共物品的费用，更没有能力为国家和集体进行堆集；第三，面临2亿多高度分手化的农户，政府无法制订出一个对所有农户都顺应、所有地域都顺应、所有粮站收入财富都顺应的农业税费轨制和政策。即使制订出这样一种轨制和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太年夜，操作起来的成本也长短常高的。第四，近几年来，全国各地减轻农人承担的呼声越来越高，出台的政策越来越多，政府下发的文件也越来越多，剖明政府对此的正视水平也越来越强，可是农人承担重的问题仍然没有获得根柢的解决。在这些前提性不雅概念的基本上，我想着重讲一讲以下几个方面的问题：
一、农业税轨制即农业税自己的不确定性和不合理性
前两天，我在另一次钻研会上谈到不确定性时辰提到过这个的问题 ，就是农业税的征收和农业税费轨制的制订给征收工作自己带来了良多不确定性。 这种不确定性具体默示在： 第一，税费项目的不确定。此刻良多人谈到农业税问题的时辰，都认为就是农人承担问题，而且几回再三强调头税、二税、三税，“头税重，二税轻，三税是个无底洞”等等，农业税、农林特产税、三提五统等等，这些项目对于农人来说，到底是什幺性质的税呢？第二，税费尺度的不确定。此刻的农业税率是1958年我们国家制订的《农业税条例》，仍是执行高度集中的打算经济时代的农业税条例，税费纳税工作的税率比此刻现实执行的税率相差很是年夜，尤其是还有一个提留统筹的问题，1992年制订了一个《农人承担条例》，这个条例划定可以不跨越上年农人人均纯收入的5%。可是跨越5%又是个什幺概念呢？这也不确定。加上一般各地在执行过程中从高确定，尤其是在粮食主产区。执行三提五统的依据是什么？是人？是地？仍是人地连系？这个也没有说清楚。再一个不确定身分就是农业税的征收是征粮仍是征钱仍是钱粮都征呢？这个也不太清楚，国家要求把握足够的粮源，粮食部门要获取尽可能年夜的部门益处，村子要获取足够的社会福利。农人在交纳农产物的过程中就要与政府讨价还价，可是有时侯各个协会组织就死逼农人要按照他们的要求去做。国家要求把握粮（全国的农业税也就300多个亿，它就要300多个亿的粮），可是作为收粮的粮食部门就要求不再把握粮，而经由过程把握粮源币算钱。至于村子组织与粮食就更没有关系了，更想要获得的是钱，所以这些问题也是不确定的。第三，纳税主体的不确定，谁是纳税主体呢？是农户？是村集体？仍是村平易近小组呢？这个也不确定。 第四，征收主体的不确定，按理来说，税收应集中税法由税收征管部门征管，可是国家面临2亿多高度分手的农户收那么多钱，光靠税务部门的工作人员是难以解决问题的，要解决问题就只能靠村子干部去征收。但正如湖北省监利县红城乡党委书记张晓冰所说，在农村税费的征收过程中，乡镇政府和村级组织现实上在违法，因为他们并没有权力去征收。这各种不确定身分现实上涉及到一个社会的轨制轨则的不确定性问题；一个轨制轨则不确定就会使其执行起来成本很高。
二、税费征收过程中的手段变通和轨制误差
对于农村下层组织来说，因为农业税费征收的不确定性身分太多，执行起来成本就很高。
尽管如斯，可是村子组织仍是想降一降他们的执行成本，因为若是按照据实征收的原则执行农业税费的征收，村子组织根柢做不到，即使做到了，成本也很高。1993年，我在安徽省阜阳县的一个乡镇进行查询拜访的时辰发现：为了征收农人的特产税，乡镇政府派出了搜罗财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农人进行了长达两个月的跟踪。若是要对农人的特产税进行据实征收，就要审定他的投入和境界面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价钱等等。跟踪了两个月后，他们共收了4万多元的税，但这十几位干部在村里呆了两个月，花了若干好多钱呢？也是4万元。这就声名，一个当时势对一个复杂的高度分手的小农，是没有法子进行正常生意的。若是要生意，那就成本很高。在这种生意成本斗劲高的情形下，村子组织要完成税费征收，就势必采纳良多变通的法子尽可能地降低自己的执行成本。其变通法子概略有：（一）笼统平摊。在具体的税费征收过程中，因为仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必需依靠村子干部来完成税费征收使命。可是，若是村子干部去进行税费征收，那么他们执行的就不是税法而是行政权力了。好比税费的征收出格是提留统筹的征收都是在一个乡或一个村的规模之内来确定收费尺度，而不成能直接抵达农户。同时无论是按亩平摊，按人平摊，仍是按人亩合起来平摊，都不成能做到据实征收。一般他们都采纳这样的法子，即把农业税、耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集资等等一并下达到农人头上，无论是按人平摊仍是按亩平摊，一般都按一个统一的尺度确定一户上缴若干好多钱。在这个过程中，村子干部除了面临面地对农户进行直接征收外，有时还采纳一些违法的手段如委派公安人员一路对农人实施强行征收。（二）高尺度征收。恰是因为农业税费轨制诸多方面的不确定性，在执行的过程中，干部就采纳了良多变通的法子，同时村子干部还借机滋长了良多机缘主义的行为，如高尺度征收问题，即村对乡、乡对县下达的使命进行层层加码的问题等等。好比在今年进行税费更始的安徽省的某些县市里，县下达到乡镇的使命，乡镇要加30多万元；乡镇下达到村的使命，每个村又加4万多元。而且有些严令禁止的收费，有的处所还在征收。前不久我在江苏省搞查询拜访的时辰，就发现有一个县，除了征收农业税、特产税及附加以外，此刻居然还在征收以下费用：（1）在校学生的捐扶助学款，年夜约是一年150元——500元。（2）抗旱排涝费，就是不管抗旱不抗旱，排涝不排涝，费用必需照交。（3）进入城镇从事二、三财富的农人要交堆集费，因为从事二、三财富的农人的收入高，而种地的农人的收入低。为了在市区规模内的分歧农人之间追求“公允”，就得征收这笔费用。然而，这里就存在这样几个问题：第一，市区规模内的分歧农人之间实现了公允，那么城乡之间的不公允怎么办呢？第二，从事二、三财富的农人的收入虽然高，可是他们地址的企业不是已经交了税吗？第三，若是说他们的收入高应该交税，那么所交的也只能是小我所得税，怎么会是堆集费呢？（三）巧妙变换的收粮法子。在农人交粮的过程中，粮站的收购人员也变换法子巧妙地侵略农人的益处：（1）压级压价。我曾在一个粮站看到这样一种气象：农人从家里背着粮食到粮站去交，收购人员经由扣水、扣杂、扣皮，然后压级压价，总共扣除17%，即农人的100斤粮食到了就酿成83斤了。（2）折变。因为该收钱仍是该收粮，是交钱仍是交粮，不由农人说了算而是由粮食部门说了算，所以粮食斗劲贵的时辰，粮食部门就让农人交粮；粮食廉价的时辰，粮食部门就让农人交钱。就在这种钱变粮、粮变钱的过程中，折算的价钱就纷歧样了。（四）高报。因为曩昔收取三提五统与农人的益处若干好多还有点儿关系，所以高报一点儿没有多年夜反映。一个安徽省若是各地平均多收农人一个百分点，那么一年就可以多收三千多万元。（五）变相收取其他费用。村子组织还可经由过程变相地提高其他费用（如水、电等）的价钱和种子、农药等农业出产资料的价钱来捞取收入。这些都充实地说了然今朝的农业税费轨制自己存在良多问题，所以不能由此认为农人承担重就是农业税费更始的问题。因为农业税费轨制只不外是实现加重农人承担的一个手段而已，其背后还有良多值得思虑的问题。现实上，我在1992年就有这种观点，即认为农人承担问题就是税费问题。可是，从我们1992年就起头进行的农村税费更始试点的功效来看，并非如斯。